给地方政府卖地安上『摄像头』

原创首发 | 城市价值论

作者 | 城叔

卖地收入划归税务部门征收，想必大家都知道了。

这原本只是一份平平无奇的通知，最近却总有媒体想搞个大新闻，无端制造恐慌。

它被大范围解读为土地财政宣告终结，甚至不乏分析言之凿凿地表示：土地财政由地方划归中央了，靠买地为生的城市要凉凉了。

倘若真是如此，这一刻应该被镌刻进共和国的史书里。

事实上，治大国如如烹小鲜，任何政策的制定不会拍脑袋说来就来，一些政策的解读并不是非此即彼那么简单。

卖地收入划转税务部门征收，更像一个重磅信号，它关系着未来十年房地产的走向，与我们每个人都息息相关。

趁这次机会，城叔和大家好好捋捋。

很多人对土地财政这个概念可能有些陌生。

通俗来说，它指的是地方政府卖地赚到的钱。

要知道，光是去年一年，出让土地收入已经超过8.4万亿，可以说，这块巨大的“蛋糕”已经占据了地方财政的半壁江山。

城市规划学者赵燕菁就曾撰文分析：我们国家货币的信用“锚定物”就是土地。中国之所以没有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用基石——“土地”——的价值和流动性屹立不倒。

一切，从1994年国家实行分税制改革开始就奠定了基调，自那以后，卖地的钱都是地方上自己收、自己管、自己花的。

最近的这个通知出台，意味着以后这笔钱，不再是由自然资源部征收了，而是转由税务部门来收。

这释放了什么信号？

表面上，它是负责征收的主体发生了变化，以前是交给地方政府下面的自然资源部，现在改为交给税务部门，钱依然是地方政府用。

区别在于，前几年国税地税合并的大背景下，一旦这笔钱转为由税务部门管理，相当于地方政府使用这笔钱，都得处于中央的规范监督下了。

就好比，过去钱在自己兜里想怎么花就怎么花，但现在，吃拿调度得在阳光下了，因为资金走向，上面都掌握得一清二楚。

这种转变，你细品。

不得不说，中央这招妙啊。

如此轻巧的一小步，实际上给地方政府卖地安上了一个无形的“摄像头”。

如此一来，地方政府用土地财政借的城投债，随着土地归入税务序列，将对中央彻底透明。

那种借机炒房以做大卖地收入的行为，也会赤裸裸地暴露在阳光下。

因此，这更像是一项潜移默化的改革。

它不至于革了土地财政的命，也暂时不会改变当前央地财税关系的基本格局，但是却给各地积重难返的卖地依赖症打了一剂预防针。

看似换了一个部门来收钱，实际上却是加大了中央的知情权和以此为基础潜在的干预作用，算是收紧地方财权的一小步。

之所以走到今天这一步，背后也是有迹可循。

这几年，国内楼市愈发魔幻，越调控价格越涨，尤其一些一二线城市，市场越来越热。

这背后，主要因为过往调控更像是姿态式的调整，地价作为面粉一样的根源性存在，却难以真正降下来。

要知道，各地卖地创收已经到了一发不可收拾的地步。

根据最新数据统计，2021年前4月全国卖地收入2.1383万亿元，占前四月全国一般公共预算收入的27%、占地方一般公共预算收入的52%、占全国税收的32%。

也就是说，地方财政收入里，每100块就有52块是卖地得来的收入。

从去年的卖地收入，也能一窥这种猖狂程度。

据官方数据，2020年全国卖地收入84142亿元，同比增长了15.9%，创了近些年新高；而全国地方一般公共预算本级收入100124亿元，同比下降0.9%。

来源：中指研究院

也就是说，地方政府的税收收入下降，转向更加依赖卖地收入，其占全国地方一般公共预算本级收入的比例，升到了84%。

中指研究院今年1月发布的2020年报告辅证了这一切，对于不少地方政府来说，土地出让金几乎是它们的命根子。

全国城市土地出让金额（来源：中指研究院）

报告显示，有14个城市的卖地收入超过了1000亿。其中，上海、杭州、广州、南京四城土地出让金超过2000亿，这一金额占据了其财政收入的半壁江山，位列第一梯队；

第二梯队是北京、武汉、宁波、佛山、成都、重庆、苏州、西安、深圳、天津等破千亿的城市；福州、无锡、青岛、郑州、东莞则超过700亿......

明晃晃的数据摆在这里，积重难返的土地财政模式，有那么容易终结吗？

尤其是那些多次上演政策一日游的三四线城市，明明知道上面三令五申控制房价，还是屡次冒头试探底线，暗地里下场救市，为的就是保证每年卖地收入只增不减。

至于土地财政依赖度过高会带来什么问题，不用我说你也应该能猜到。

当地价高居不下，土地财政自然会经常关联“高房价”、“泡沫”、“炒房”等敏感的负面话题。紧随其后的，是炒房客横行、产业结构畸形、挤压人才、年轻人不愿生娃等一系列社会问题。

这也是为什么在坊间，摒弃“土地财政”几乎成了一边倒的共识。

那么，土地财政模式，真的会有被抛弃的那天吗？

实际上，人们对土地财政的态度都相当暧昧。

一方面，长期以来，基于生产端的税收政策、GDP考核都鼓励地方政府刺激投资而非消费。

放眼各类投资途径，买房是相较之下更稳妥、门槛更低的选择，既满足了本地居民储蓄保值的需求，又能为地方政府的GDP、税收做贡献。

因此本世纪初以来，卖地热高居不下，增长一直颇为迅猛。

从宏观层面而言，“土地财政”还是中国城市化模式的一大突破，为城市化积累了大量的原始资本。

早在上世纪80年代后期开始，深圳、厦门等经济特区就开始仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基建融资，如火如荼地修地铁，盖医院，建学校，由此开创了一条以土地为信用基础的独特道路。

这是土地财政的正当性所在。

但另一方面，近些年中国城镇化率超过了60%，城镇化速度已经有所趋缓，过度依赖卖地收入，开始呈现弊大于利的新趋势。

注：土地财政依赖度=土地出让金/一般公共预算收入×100%，图源克尔瑞

比如，不少地方政府为了拉动GDP、提升政绩，不惜将土地资源当作财产，装入城投公司作为抵押物，向银行借钱搞开发贷，欠下了天文数字般的债务。

据统计，中国地方债规模迅速增加，地方债务余额早在2017年超过了国债余额。

一般来说，当地经济增速乐观，卖地收入增幅喜人，那欠下的债务还能通过年年增长的卖地收入“拆东墙补西墙”。

但一旦经济走低、人口流出严重，又或者出现疫情这样的黑天鹅事件，卖地收入很容易出现年年下滑、甚至揭不开锅的情况。

尤其对一些抗风险能力差的收缩性城市而言，滚雪球般的无限借款已经成了“家常便饭”，长此以往，这类操作无疑带来潜在的爆雷风险。

因此，从这个角度来看，卖地收入划转给税务部门征收，并不是终结土地财政，而是有着土地财政依赖度提高、地方财政收入和债务压力倍增的多重背景。

图源图虫

当然，更多人会问了，地方政府的财政创收，真的要和土地财政牢牢绑在一起吗？

从国家的顶层思维来看，房地产已经不再可能是核心战略。

个别城市的实践在表明，过度依赖土地财政从来不是长久之策。

作为中国城市化最快的城市之一，深圳的发展就不依靠土地财政。

近两年披露的土地财政依赖度数据显示，土地收入在深圳财政收入中占比不到20%，相比大部分土地财政依赖度占据100%以上的城市来说，只是杯水车薪。

也就是说，深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累，深圳的土地财政早已悄然退出。

深圳打了个样，其它城市或迟或早，也将步入这一阶段。

看到这里你应该明白，土地财政不可能突然退出历史舞台。

这次新政出台后，收到的钱还是归地方，只是得完全透明化，避免出现系统性风险问题。

只不过长期来看，央地关系走向平衡是必然趋势。

毕竟，那些全归地方的东西，很容易出现扭曲的情况，产生一系列社会问题。

上个世纪七八十年代的财政包干制度，就是前车之鉴。

更何况，目前地方政府收入，也并不低。

尤其是两年前，增值税执行了二十年的中央地方3：1分配比例，彻底宣告落幕，改成中央、地方五五开（1:1）。这一举措，普遍被视为一场中央给地方放权让利的大型运动。

与此同时，卖地收入这样的创收大头，还是掌握在地方手里。

因此，央地关系其实已经悄然步入亟需平衡制约的深水期。

换一个部门收这笔土地出让金，只是一个开始，它固然不会终止土地财政，但会在无形中强化资金监管，让一系列土地乱象无处遁形。

长期来说，新一轮分税制改革恐怕也是箭在弦上了。

一系列组合拳下来，你会发现，高层真的在谋划一盘大棋。

从卡死房地产融资的三道红线，到一年三次的土地集中出让，再到出让金转为税务部门征收的调整......

一系列层层递进的楼市控制政策接连出台的背后，其实是高层在一步步连根拔除那些积重难返的地方顽疾，让楼市真正回归居住属性。

随着狂飙几十年的中国楼市一再刹车，民众心里积淀已久的地产信仰，也会一再被击碎。

这不免让人回想起上个世纪90年代，那样一个雷厉风行的时代，奠定了此后20年中国经济的发展基础。

谁说此刻，不是在为下一个20年做铺垫呢。

作者：城叔

金角财经 x 城市价值论出品

关注我们，看更多精彩分析▽

商务合作 | 加微信：JinjiaoBD

联系入群 | 加微信：J-helper

点在看，让有料分析传得更远